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审计监督是完善国库监督机制推进公共预算的有效方式
聂弼君 (审计署长沙办)
 
【时间:2013年09月22日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    加强国库对财政收支的监督是构架公共财政体系的重要内容。目前,现行的法律法规明确由中国人民银行负责经理国库,并授予国库监督财政收支的权力。从审计的情况来看,在财政金融体制改革中,各级国库在促进财政收支顺利进行和强化财政、金融宏观调控手段方面发挥了重要作用。但国库对财政收支的监督存在一定的现实困难,审计机关开展国库办理预算资金收纳与拨付的审计,是现阶段完善国库监督机制、推进公共预算的有效方式。
    
    一、现行条件下,国库对财政收支的监督存在现实困难
    目前,由于国库监督的法规滞后,现行国库监督模式滞后于财政体制改革等原因,导致国库在履行对财政收支的监督职能上存在现实困难。
    国库监管法规滞后,又缺乏上位法的指导,导致地方财政部门在国库资金管理使用中处于强势地位,国库部门监督操作性不强。现行的预算法和预算法实施条例于1995年实施,而国家金库条例和国家金库条例实施细则于1985年和1990年颁布实施,长期未进行修订。同时,近年来预算管理体制改革不断深化,预算编制和国库支付方式都发生了很大变化,限于法律法规规定不明确,缺乏切实可行的监督手段和惩罚措施,国库部门的监督多限于检查拨款凭证要素是否完整,对于超预算、向非本级预算单位拨付等实质性问题难以审核把关。
    随着财政国库制度改革,国库集中收付流程设计不够完善,致使国库监督实际操作性不强。国库集中支付改革试点前,财政资金由国库直接拨付到预算单位账户,国库通过逐笔审核每笔支出,可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款。而湖南省实施国库集中支付改革以来,财政直接支付及授权支付的业务流程是,先由财政国库支付执行机构或预算单位向代理银行发出支付令,再由代理银行支付款项后于当日轧账前与国库单一账户办理清算。国库部门每日下午4点左右收到代理银行的清算信息,并在下午5点大额支付系统关闭前完成清算。国库部门在1个小时内仅能对代理银行申请的资金数额与支付额度、支付令等信息进行验证,对超额度的资金清算请求进行监督,无法对预算支出逐笔进行监督。
    现行财政收入入库模式中,税务机关和非税收缴部门自由度较大,而国库又缺乏相应的监督手段,致使国库监督无法深入。如,按照《中华人民共和国税收征收管理法》的规定,企业延期申报的可按上期实际缴纳的税额或者税务机关核定的税额预缴税款。从审计的情况看,税务机关在批准企业税收延期申报过程中自由裁量权较大,延期申报的预缴税款金额核定较为随意。此外,按照财政部《关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预〔2010〕88号)的要求,自2011年起预算外资金管理的收入(除教育收费外)全部纳入预算管理,但并未明确其征缴方式参照税收的征缴方式。从审计的情况看,由于非税收入未参照税收直缴入库的征缴方式,非税收入现行的征缴方式使大量非税收入滞留财政汇缴专户,不能及时入库。
     财政性账户的开设及管理模式使大量财政性资金游离在国库监督之外,不利于国库部门对财政性资金的监督。按照《人民币银行结算账户管理办法》的规定,财政性银行账户的开设经财政部门同意后即报人民银行审核,不需获得国库的同意。从审计的情况来看,财政专户大量存在,财政专户中保有的财政性资金量也比较大,甚至部分地方的财政部门通过“以拨作支”方式将库款转入财政专户。国库部门在现行监督条件下,无法实现预算资金监督全覆盖。
    
    二、完善国库监督体系急需解决的几个问题
    第一,及时修订和完善与预算改革相匹配的国库管理相关法律法规。建议人大及政府相关部门加强立法及法律法规修订工作。一方面给予国家金库条例上位法的指导,进一步明确人民银行经理国库的职责和权限。另一方面修订国家金库条例中与现行预算改革不适应的条款,完善国库资金收付流程,实行国库单一账户管理,确保国库部门对预算收支的监督职责得到有效履行。
    第二,加强税收延期申报管理,规范税务机关自由裁量权,减少税收执法随意性。建议税务部门加强对纳税人延期申报申请的合法性、报送的审批资料的真实性进行核实,同时严格规范税务机关自由裁量权并由国库部门予以监督,避免出现利用税收征管法规漏洞人为调节税收入库进度的情况。
    第三,优化非税收入收缴方式,彻底清理财政专户。建议财政部门参照税收收入收缴方式制定相应非税收入收缴法规,改革现行非税收入收缴业务中通过“财政汇缴专户”过渡缴入国库的方式,实现非税收入直缴入库,确保国家预算资金的安全完整。同时进一步清理开设在商业银行的财政专户,必须通过财政专户核算的预算资金应在国库开设专户,并纳入国库监督范围。
    
    三、审计机关开展国库审计是监督公共财政的有效方式
    由于目前的国库监督模式存在现实困难,加强审计机关对财政收支的监督,开展国库办理预算资金收纳与拨付的审计是监督公共财政的有效方式。
    从立法保障来说,审计机关开展对地方政府财政收支及中国人民银行经理国库履职情况的审计,具有宪法和审计法的依据。相关的法律赋予了审计机关法定审计权限,明确了审计程序及审计责任。而国库本身对财政收支的监督以金库条例为依据,缺乏上位法的基础。
    从监督手段来说,审计机关可以依法采取多种形式制止和纠正违法违规行为。审计法及审计法实施条例明确了审计机关向有关单位和个人的调查取证权、对被审计单位违法行为的制止权、封存相关资料和资产以及向人民法院申请冻结存款的权力等。审计机关依法实施对国库办理预算资金收纳与拨付的审计时,针对违法违规的行为可以采取有效措施。
    从监督范围来说,审计机关依法对政府财政收支、政府各部门预算执行开展审计。针对预算资金的收纳与拨付,审计机关不仅可以追溯到预算收入的执收机关,也可以延伸到预算资金的用款单位。在现有法律法规条件下,国库监督主要体现在对国库经收处、代理国库及库款拨付上。而针对存放财政专户、滞留汇缴专户等财政资金的监督在操作性远远弱于审计监督。
    从处理力度来说,审计机关针对审计发现的财政收支方面的问题,可以依法下达审计决定书,直接进行行政处罚;针对发现的其他方面重大违法问题,可以依法出具移送处理书,由相关主管单位进行处理处罚。而国库监督更多体现在财政资金拨付过程中拒绝办理、预算资金收纳过程中对国库经收处的处罚。
    
    四、推进公共财政需要国库监督和审计监督相结合
    对于政府财政收支而言,国库监督是内生的实时监督,覆盖每一笔库款资金的收付,是一种事中监督。而审计监督是外部监督,是有选择性的针对重点问题、重点区域进行的监督,也是一种事后监督。因此,两者不能相互替代,而是一种相互补充、相互完善的关系。只有两者有机结合起来,才能更好的加强对财政收支的监督。(聂弼君)
    
    参考文献:
    [1]. 王 敏,当前国库服务与监管工作存在的问题与建议,《时代金融》,2012年第4期下旬刊
    [2]. 唐秀艳,新形势下做好国库工作面临的任务与途径,《时代金融》,2012年第1期下旬刊
    [3]. 刘旭华,审计署国库履职审计对国库业务检查的启示,《西部金融》,2011年第6期
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